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財稅專家:合理界定事權是財稅改革的首要環節

發布者:  發布時間:2014-01-17  閱讀:66次
建立現代財政制度,是十八屆三中全會確立國家治理體系與治理能力現代化總體要求而帶出的重要內容之一。
財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。為此,十八屆三中全會提出“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”的原則,為今后的現代財政制度建設和財稅體制改革指明了方向。
財政部財政科學研究所所長賈康近日就此接受采訪。他指出,今后一段時期,財政改革的核心任務,在于完成頂層設計之下無可回避的配套改革,為完成經濟社會轉型提供“以政控財,以財行政”的有效制度供給。
財稅是經濟體制改革先行者和突破口
記者:三中全會公報用較大篇幅對財稅改革問題進行了完整的闡述,該如何理解財稅改革在系列改革命題中所處的地位?
賈康:財政既涉及強國之道,又與富民之道息息相關,在富民與強國的平衡中起決定性作用。我國經濟持續30多年高速增長,與財稅改革的推進密不可分,在幾輪重大的經濟體制改革中,財稅改革都成為先行者和突破口。財稅問題實質是公共資源配置體系與機制問題,具有“牽一發而動全身”的聯動效應。特別是,財稅改革關聯一系列改革中的攻堅克難與協調配套,服務和支撐改革全局,新一輪財稅改革定有實質性進展。
記者:在《決定》提出要建設現代財政制度的背景下,“實質性進展”是什么?
賈康:《決定》有一個前所未有的表述,即建立現代財政制度,而財政改革的核心任務,在于完成頂層設計之下無可回避的配套改革,為完成經濟社會轉型提供“以政控財,以財行政”的有效制度供給。
財政改革牽一發而動全身,需要政府轉型與之相配套。例如,如何以“扁平化”和“大部制”為導向改造政府通盤架構,進而如何界定、劃分各級政府事權,如何按照公共財政的要求進行系統性的財政制度創新、管理創新與技術創新。
要注意的是,在《決定》深化財稅體制改革舉措中,“完善立法”位列首位。因此,除加快修訂預算法、推進稅收立法等財稅法治化進程外,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度等配套改革也至關重要。以后司法系統應該將地方政府剝離開經濟案件的審判。如果不剝離,地方司法系統有這樣的審判權,那么它的地方保護主義利益取向和地方局部觀念,會以各種各樣的形式影響它對經濟案件判決的公正性。
繼續推動財政體制扁平化改革
記者:如何理解《決定》提出的完善稅收制度,事權和支出責任相適應的制度?
賈康:在財政層級扁平化改革框架下,事權,亦即政府職能體現了支出責任的合理界定與劃分,是深化財稅改革的始發環節。分稅制財政體制內容包括:事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付三大部分內容。其中反映政府職能合理定位的事權劃分是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。
只有各級政府間事權劃分合理化,支出責任才可能合理化,才可以進而討論如何保證各級財力既不多也不少,即“財權與事權相順應,財力與事權相匹配”的可行方案。把某類事權劃分給某級政府,不僅僅意味著該級政府要承擔支出責任,更要對公共產品的質量、數量和成本負責。“事權”和“支出責任”兩個概念其實并不完全等同,支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后,帶來對公共服務責任的合理有效制度規制,以尋求公共利益最大化。
從財政體制的改革大思路看,應該在省直管縣和鄉鎮綜合改革的基礎上,繼續推動財政體制扁平化改革,爭取使五級財政框架扁平化到三級框架。在“三級框架”內,按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則,構建起財權與事權相順應、財權與事權相匹配、中央與省兩級自上而下轉移支付加必要的橫向轉移支付的財稅體制。
首先,每一級政權都有一級合理的事權,進而應表現為由粗到細動態優化的三級事權明細單。接著,要有三級合理配置的財權,進而要形成三級現代意義的預算,使之公開、透明,并發展公眾參與、接受社會監督。構建以房地產稅和資源稅為主的地方稅體系,逐漸減少中央與省市縣之間的稅收共享成分,使各級政府擁有穩定的支柱財源。在這種情況下,地方可以追求與市場經濟、可持續發展客觀要求相契合的績效,也可以規范地擁有舉債權和產權。
記者:《決定》指出要發揮中央和地方兩個積極性。
賈康:是的,發揮好中央、地方兩個積極性,就需要進一步改革完善1994年以來實施的分稅分級管理的財稅體制,推進省以下分稅制改革,保證各級政府擁有本級財政的主體稅種,建立各級政府支出責任與收入能力相適應的財稅體制,盡快實現地方事權和財權的統一。應按照財權與事權相順應的原則,對現行劃分不合理的收費項目進行調整。對于事權已全部下放到地方的收費,應將收入也全部劃給地方,中央不再參與分成,保證地方履行事權的資金需要。對國有資產的經營收益和資源性收入,都要按照所有者權益的原則將其劃歸相應層級財政。
與此相適應,要求一方面改革中央財政轉移支付制度,實行舉債權與債務審批權的適當分離。另一方面,需要培養地方穩定可靠的稅源,以此來調整地方施政慣性,實現重視財政稅費來源與重視民生需求相一致,重視短期效益與重視長遠利益相結合,實現與中央調控的進一步協調。
稅改目標取向應提高直接稅比重
記者:“結構性減稅”是我國財稅改革的重要方向,相對應的稅制改革將是怎樣的?
賈康:進一步深化我國稅制改革,其原則應是處理好四方面關系:第一,稅制改進需要和通盤配套改革形成緊密的互動關系。第二,稅制改革需要和加快轉變發展方式密切結合。中國經濟的根本出路是在科學發展觀的指導下加快轉變發展方式,這需要稅收制度與之相配合。第三,稅制改革要和優化分配格局、調整分配關系配套。第四,稅制改革要和走創新型道路、發揮科技第一生產力作用相呼應。節能環保的兩型社會建設、科技成果的產業化、戰略性新興產業的發展和普遍的企業創新活動的勃興,都應配之以稅收支持。
來自這四個方面的客觀要求,落實在稅制優化本身的表現上,可以歸結為三個主題詞――結構性減稅、特定稅種稅負有減有增、結構性增稅。總體來看,今后我國稅制改革的目標取向應當是:適當逐步降低間接稅比重,積極穩妥提高直接稅比重,實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡,從而建立一個既能滿足政府財力正常需求,又能適應經濟變化、體現國家產業政策和技術經濟政策要求,滿足優化分配格局等社會迫切需求的稅收制度體系。

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